Álit innviðaráðuneytisins í máli nr. IRN22080122
Álit innviðaráðuneytisins
í máli nr. IRN22080122
I. Málsatvik
Innviðaráðuneytinu barst kvörtun kjörins sveitarstjórnarfulltrúa sameinaðs sveitarfélags Langanesbyggðar og Svalbarðshrepps, dags. 23. ágúst sl., vegna meintrar ólögmætrar stjórnsýslu sveitarfélagsins í tengslum við framkvæmd sveitarstjórnarfundar sem fram fór 11. ágúst 2022. Í kvörtuninni kom fram að samkvæmt fundardagskrá sveitarstjórnar átti reglubundinn fundur sveitarstjórnar að fara fram fimmtudaginn 11. ágúst sl. kl. 17. Fundarboð hafi hins vegar ekki borist til kjörinna fulltrúa fyrr en þriðjudaginn 9. ágúst kl. 19:23. Athugasemd var gerð við fundarboðið kl. 00:37 og óskað eftir að nýr fundur yrði boðaður með lögmætum hætti þar sem mörg stór mál voru á dagskrá, s.s. ráðning sveitarstjóra, lántaka, fyrri umræður um samþykktir fyrir sameinað sveitarfélag o.fl.
Hinn 10. ágúst klukkan 08:07 sendi oddviti tilkynningu á kjörna fulltrúa og tilkynnti að aukafundur yrði boðaður í stað hins reglubundna sveitarstjórnarfundar, á sama tíma, með sömu dagskrá og með sömu gögnum. Klukkan 12:44 sama dag var aukafundur í sveitarstjórn boðaður fimmtudaginn 11. ágúst kl. 17, þrátt fyrir mótmæli fulltrúa minnihluta sveitarstjórnar.
Ráðuneytið óskaði eftir umsögn og skýringum sveitarfélagsins vegna framkominnar kvörtunar. Í skýringum sveitarfélagsins kom fram að í samræmi við fundardagskrá hafi verið áætlað að halda reglubundinn sveitarstjórnarfund 11. ágúst sl. kl. 17:00. Vegna anna fór hins vegar svo að starfandi sveitarstjóri sendi ekki formlegt fundarboð ásamt fundargögnum fyrr en kl. 19:23, 9. ágúst sl. Ábending barst um að boðun til fundar hafi borist of seint og var oddvita ljóst að boðunin hafi ekki verið í samræmi við 15. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 138/2011 og 8. gr. samþykktar sveitarfélagsins en þar er kveðið á um að boða skuli til sveitarstjórnarfundar með a.m.k. tveggja sólarhringa fyrirvara (48 klst).
Á dagskrá fundarins voru mál sem meirihluti sveitarstjórnar taldi mikilvægt að taka fyrir og afgreiða sem fyrst, t.a.m. fyrri umræða um nýjar samþykktir fyrir sameinað sveitarfélag, erindisbréf nefnda sveitarfélagsins ásamt tillögu um nýtt nafn og merki. Enn fremur mál sem tengjast fjármálum vegna sameiningar sveitarfélaga.
Var því aukafundur boðaður með ríflega sólarhrings fyrirvara og öllum sveitarstjórnarmönnum send dagskrá fundarins og nauðsynleg fundargögn innan tilskilins tímaramma. Í upphafi aukafundar lagði oddviti sveitarstjórnar fram bókun þar sem finna mátti skýringar á ástæðu þess að fundarboð reglubundins fundar barst sveitarstjórnarmönnum of seint. Er þar m.a. vísað til þess að sex af sjö fulltrúum í sveitarstjórn og þrír af sjö varamönnum, auk starfsmanna sveitarfélagsins, hafi setið kynningarfund í fundarsal sveitarfélagsins þriðjudaginn 9. ágúst sl. milli kl. 16-19:20. Þá var einnig vísað til þess að með tölvupósti frá 5. ágúst hafi fulltrúum í sveitarstjórn verið tilkynnt að reglubundinn fundur yrði haldinn þann 11. ágúst eins og áætlað hafði verði samkvæmt fundardagskrá, auk þess sem minnihluti hafi verið upplýstur í samtali við oddvita að morgni þriðjudagsins 9. ágúst sl. um fundarefni fundarins. Öllum sveitarstjórnarmönnum hafi því mátt vera ljóst að halda ætti fund í sveitarstjórn þann 11. ágúst sl. kl. 17:00 og hvaða mál yrðu þar á dagskrá.
Í umsögninni kemur einnig fram að tekið sé undir með fulltrúum minnihluta í sveitarstjórn, að gæta þurfi að því til framtíðar að fundarboð og fundargögn berist fulltrúum í sveitarstjórn innan tilskilinna tímamarka sem kveðið er á um í lögum og samþykktum sveitarfélagsins. Um hafi verið að ræða frávik sem muni ekki endurtaka sig. Auk þess er bent á að til aukafundar var boðað að uppfylltum skilyrðum sveitarstjórnarlaga og samþykkta sveitarfélagsins, bæði hvað varðar nauðsyn og tímafresti við fundarboðun. Í þessu tilviki var hins vegar um að ræða eitt frávik og mikilvægt sé að líta á að það kom ekki niður á fundarsókn, undirbúningi fulltrúa í sveitarstjórn fyrir fundinn eða möguleikum þeirra á að taka virkan þátt í dagskrá fundarins.
II. Eftirlitshlutverk ráðuneytisins
Innviðaráðuneytið fer með eftirlit með því að sveitarfélög gegni skyldum sínum samkvæmt sveitarstjórnarlögum og öðrum löglegum fyrirmælum, sbr.. 109. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 138/2011. Eftirlit ráðuneytisins takmarkast m.a. af stjórnsýslu sveitarfélaga sem öðrum stjórnvöldum er með beinum hætti falið eftirlit með, sbr. 2. mgr. 109. gr. sveitarstjórnarlaga. Þá getur ráðuneytið ákveðið hvort tilefni sé til að taka til formlegrar umfjöllunar stjórnsýslu sveitarfélags sem lýtur eftirliti þess, sbr. 112. gr. sveitarstjórnarlaga, sem getur lokið með einu af þeim úrræðum sem getið er um í 2. mgr. ákvæðisins.
Í verklagsreglum ráðuneytisins vegna frumkvæðismála, sem birtar eru á vefsíðu ráðuneytisins, er fjallað um þau atriði sem ráðuneytinu lítur til þegar það tekur ákvörðun um hvort að rétt sé að taka mál til formlegrar umfjöllunar á grundvelli 112. gr. sveitarstjórnarlaga. Meðal þeirra atriða sem ráðuneytið lítur til er hvort vísbendingar eru um að stjórnsýsla sveitarfélags stangist á við lög, hversu miklir þeir hagsmunir eru sem málið varðar, hversu langt er um liðið frá því að atvik málsins áttu sér stað og hversu mikil réttaróvissa er á því sviði sem málið varðar, þ.e. hvort þörf er á leiðbeiningum ráðuneytisins.
Eftir yfirferð á gögnum málsins telur ráðuneytið málsatvik vera með þeim hætti að tilefni sé til að taka stjórnsýslu sveitarfélagsins til formlegrar umfjöllunar og gefa út álit á grundvelli 2. tl. 2. mgr. 112. gr. sveitarstjórnarlaga. Horfir ráðuneytið fyrst og fremst til þess að vísbendingar eru um að stjórnsýsla sveitarfélagsins hafi stangast á við lög, auk þess sem kvörtunin berst frá kjörnum fulltrúa sveitarfélagsins.
III. Álit ráðuneytisins
Að mati ráðuneytisins snýr mál þetta að tveimur álitaefnum. Annars vegar hvort að boðun sveitarstjórnarfundar sameinaðs sveitarfélags Langanesbyggðar og Svalbarðshrepps þann 11. ágúst sl. hafi verið í samræmi við 15. gr. sveitarstjórnarlaga sem mælir fyrir um fundarboðun sveitarstjórnar og hins vegar, hvort að ákvarðanir sem teknar hafa verið á fundum séu ógildanlegar í skilningi stjórnsýsluréttar. Verður hér fyrst fjallað um fyrra álitaefnið.
Samkvæmt 15. gr. sveitarstjórnarlaga boðar framkvæmdastjóri eða oddviti fundi sveitarstjórnar og skal fundarboð berast ekki síðar en tveimur sólarhringum fyrir fund. Fundarboði skal fylgja dagskrá fundarins og þau gögn sem eru nauðsynleg til að sveitarstjórnarmenn geti tekið upplýsta afstöðu til mála sem þar eru tilgreind. Þá segir í ákvæðinu að íbúum sveitarfélags skuli kunngert með opinberri auglýsingu hvar og hvenær sveitarstjórn heldur fundi, ásamt fundarboði og dagskrá fundar.
Í skýringum við ákvæðið í frumvarpi því sem varð að sveitarstjórnarlögum, nr. 138/2011, kemur fram að þar sem um sé að ræða grundvallaratriði fyrir þá einstaklinga sem kjörnir eru í sveitarstjórn sé rétt að hafa um þetta atriði sérstakt ákvæði í lögum. Þrátt fyrir að sveitarstjórn ákveði reglulegan fundartíma sé jafnframt nauðsynlegt að fundur sé boðaður með formlegum og tryggum hætti. Þá segir um 2. mgr. ákvæðisins, sem kveður á um að fundarboði skuli fylgja dagskrá fundar og þau gögn sem nauðsynleg eru fyrir sveitarstjórnarmenn til að taka afstöðu til mála, að með vísan til þess hversu mikilvægt atriði þetta sé, ekki síst með tilliti til minnihlutaverndar, þykir rétt að lögfesta reglur um þessa þætti.
Með vísan til framangreindra sjónarmiða, telur ráðuneytið að í 15. gr. sveitarstjórnarlaga felist fortakslaus skylda um að boðun fundar sveitarstjórnar skuli eiga sér stað með minnst 48 klst. fyrirvara og kemur því ekki til frekari skoðunar hvort að réttlætanlegar ástæður kunni að hafa verið fyrir því að fundarboðið hafi borist of seint. Í máli þessu liggur fyrir að formleg boðun hins umrædda fundar, ásamt fundargögnum, barst sveitarstjórnarmönnum 45 klst. fyrir boðaðan fund og telur ráðuneytið því ljóst að fundarboðið var ekki í samræmi við 15. gr. sveitarstjórnarlaga.
Í umsögn sveitarfélagsins kemur hins vegar einnig fram að þegar í ljós kom að fundarboðið hafði borist of seint og athugasemdir bárust þess efnis frá fulltrúa minnihluta sveitarstjórnar, hafi verið tekin sú ákvörðun að boða til aukafundar sveitarstjórnar á sama tíma, með sömu fundardagskrá og með sömu fundargögnum. Fjallað er um aukafund sveitarstjórnar í 14. gr. sveitarstjórnarlaga. Þar kemur fram að aukafundi skuli halda þegar oddviti eða framkvæmdastjóri telur það nauðsynlegt eða ef þriðjungar sveitarstjórnarfulltrúa óskar þess. Samkvæmt 3. málsl. 1. mgr. 15. gr. laganna skal fundarboð vegna aukafunda berast sveitarstjórnarmönnum svo fljótt sem auðið er og ekki síðar en sólarhring fyrir fund. Í skýringum við ákvæðið í frumvarpi því sem varð að gildandi sveitarstjórnarlögum kemur fram að umrædd regla sé nýmæli, þar sem ekki eru ákvarðanir um tíma að þessu leyti í gildandi lögum. Að öðru leyti er ekki að finna frekari skýringar á því svigrúmi sem felst í þeim styttri fresti sem mælt er fyrir um í sveitarstjórnarlögum til að senda fundarboð, og þar með fundardagskrá og nauðsynleg gögn, til sveitarstjórnarfulltrúa vegna aukafundar sveitarstjórnar.
Að mati ráðuneytisins felst í umræddri reglu 14. gr. og 15. gr. sveitarstjórnarlaga heimild fyrir oddvita eða framkvæmdastjóra til að halda aukafund sveitarstjórnar, sem ekki fer fram á reglubundnum fundartíma sem ákveðinn er í samþykkt um stjórn sveitarfélagsins. Að öðrum kosti geti oddviti eða framkvæmdastjóri ávallt boðað aukafund í stað hins reglulega fundar og með þeim hætti sent fundarboð, fundardagskrá og nauðsynleg gögn til kjörinna fulltrúa eingöngu sólarhring fyrir boðaðan fund, en ekki tveggja sólarhringa eins og ákvæðið mælir fyrir um og er meginreglan. Þar sem ákvæðið byggir á þeim sjónarmiðum að tryggja minnihlutavernd og gagnsæja og vandaða stjórnsýslu telur ráðuneytið að túlka verði heimild oddvita og framkvæmdastjóra til að boða aukafund sveitarstjórnar með þröngum hætti. Er það því mat ráðuneytisins að boðun aukafundar sveitarstjórnar þann 10. ágúst sl., í stað reglulegs fundar sveitarstjórnar, hafi ekki verið í samræmi við 14. gr. og 15. gr. sveitarstjórnarlaga.
Að fenginni þessari niðurstöðu, telur ráðuneytið að taka þurfi til skoðunar hvort ákvarðanir sveitarstjórnar á umræddum fundi hafi verið ógildanlegar. Samkvæmt 114. gr. sveitarstjórnarlaga getur ráðuneytið við meðferð mála skv. 112. gr. sveitarstjórnarlaga, fellt úr gildi ógildanlegar ákvarðanir í heild eða að hluta. Ráðuneytið getur hins vegar ekki tekið nýja ákvörðun í máli fyrir hönd sveitarfélags.
Í skýringum við ákvæðið í frumvarpi því sem varð að sveitarstjórnarlögum kemur fram að ákvæðið hafi verið nýmæli. Almennt hafi verið litið svo á að við meðferð kærumála skv. 103. gr. þágildandi sveitarstjórnarlaga hafi ráðuneytið heimild til að fella ákvarðanir úr gildi ef þær eru haldnar slíkum annmörkum að þær teljast ógildanlegar. Með því að kveða sérstaklega á um ógildingarheimild væri hins vegar tryggt að ráðuneytið fær þessa heimild einnig við meðferð frumkvæðismála. Svo segir:
„Um „ógildingu“ ákvarðana sveitarfélaga og um það hvenær ákvarðanir eru „ógildanlegar“ gilda almennar óskráðar grundvallarreglur stjórnsýsluréttar, sem fyrst og fremst hafa hér á landi mótast fyrir tilstuðlan dómstóla. Ráðuneytinu ber þannig að leggja til þann sama mælikvarða við mat á því hvort ákvörðun er „ógildanleg“ og dómstóll mundi gera ef sambærilegt mál væri þar til meðferðar.“ (sbr. þskj. 1250, 729. lögþ. 2010-11, bls. 130)
Þær reglur sem hér er vísað til fjalla um ógildingu stjórnvaldsákvarðana. Er þá litið svo á að þegar brotið hefur verið í bága við réttarreglur stjórnsýsluréttar telst stjórnvaldsákvörðun ógildanleg, ef ákvörðunin er haldin annmarka að lögum, sem getur talist vera verulegur, enda mæli veigamikil rök ekki gegn því að ógilda ákvörðunina.
Í máli þessu hefur ráðuneytið þegar komist að því að annmarki var að lögum vegna þeirra ákvarðana sem teknar voru á hinum umdeilda fundi sveitarstjórnar. Við mat á því hvort að ákvarðanir sem teknar voru á fundinum séu ógildanlegar, ber því næst að taka til skoðunar hvort að annmarkinn hafi verið verulegur eða hvort að veigamikil rök mæli gegn því að ógilda ákvörðunina.
Þegar lagt er mat á hvort annmarki sé verulegur er beitt tvenns konar mælikvörðum. Annars vegar er hægt að nota almennan mælikvarða sem miðar að því að annmarki er verulegur ef réttarregla sú, sem ekki var virt, verður almennt talin veita meira öryggi fyrir því að efni stjórnvaldsákvörðunar verður bæði rétt og lögmætt. Hins vegar er hægt að nota sérstakan mælikvarða sem felur í sér að annmarki leiðir aðeins til ógildingar ef hann hefur leitt til rangrar niðurstöðu í viðkomandi máli (sjá nánar Starfsskilyrði stjórnvalda, 1999 bls. 111-112).
Að mati ráðuneytisins ber að horfa til þess að skilyrði 15. gr. sveitarstjórnarlaga, sem mælir fyrir um tveggja sólarhringa frest, byggir á því sjónarmiði að tryggja að mál fái vandaða og lýðræðislega meðferð. Er ákvæðinu þannig ætlað að tryggja að minnihluti fái tækifæri til að undirbúa sig undir umræður vegna þeirra mála sem eru til umræðu. Í þessu máli liggur fyrir að minnihluti sveitarstjórnar gerði strax athugasemd við það að fresturinn hafi ekki verið virtur og óskaði sérstaklega eftir að fundi yrði frestað til að geta kynnt sér fyrirliggjandi gögn. Þrátt fyrir að fundarboðið hafi borist sveitarstjórnarmönnum eingöngu nokkrum klukkustundum eftir hinn umrædda frest, telur ráðuneytið rétt að líta til þess að um sé að ræða lágmarksfrest til að senda fundarboð. Þá liggur einnig fyrir að mörg viðamikil mál voru á dagskrá fundarins, svo sem fyrsta umræða um nýjar samþykktir sveitarfélagsins, lántaka sveitarfélagsins, ráðning sveitarstjóra o.fl. Það er því mat ráðuneytisins að á þeim ákvörðunum sem teknar voru á umræddum sveitarstjórnarfundi hafi verið verulegur annmarki.
Næst kemur til skoðunar hvort að veigamiklar ástæður kunni að mæla á móti því að ógilda ákvarðanir sem teknar voru á hinum umrædda fundi. Í dómaframkvæmd hefur m.a. verið litið til sjónarmiða á borð við réttmætar væntingar málsaðila, hvort aðilar hafi verið í góðri trú, hvort aðilar séu byrjaðir að nýta sér ákvörðun og hvort ógilding ákvörðunar hafi í för með sér eyðileggingu verðmæta. Séu slík sjónarmið til staðar kann að vera ástæða til þess að ógilda ekki ákvörðun stjórnvalds.
Í fundargerð hins umrædda fundar, sem birt er á vef sveitarfélagsins, kemur fram að til umræðu voru 23 dagskrárefni. Sum dagskrárefni voru lögð fram til kynningar eða upplýsingar en fjölmörg voru lögð fram til ákvörðunar sveitarstjórnar. Að mati ráðuneytisins er ekki tilefni til að taka til skoðunar hvert og eitt dagskrármál á þessu stigi þar sem leggja þarf mat á hvaða tilteknu sjónarmið eiga við um hvert mál fyrir sig. Telur ráðuneytið þó ljóst að þær ákvarðanir sem teknar voru á hinum umrædda fundi hafi verið ógildar nema veigamikil sjónarmið mæli því í mót. Er þeim tilmælum því beint til sveitarfélagsins að leggja mat á hvort tilefni sé til að taka þau mál fyrir að nýju sem samþykkt voru á fundi sveitarstjórnar 11. ágúst sl. með lögmætum hætti.
Hins vegar telur ráðuneytið rétt að taka fram að það lítur svo á að afgreiðsla sveitarstjórnar á nafni sveitarfélags í dagskrárlið 1 og fyrsta umræða um nýjar samþykktir sveitarfélagsins í dagskrárlið 3, séu ógildar og fer ráðuneytið fram á að umræddir dagskrárliðir verði teknir fyrir að nýju.
IV. Samandregin niðurstaða
Í máli þessu tók ráðuneytið til skoðunar lögmæti sveitarstjórnarfundar hins sameiginlega sveitarfélags Langanesbyggðar og Svalbarðshrepps sem haldin var þann 11. ágúst sl. vegna annmarka við fundarboðun fundarins.
Niðurstaða ráðuneytisins var sú að framkvæmd hins umrædda fundar var ekki í samræmi við 14. gr. og 15. gr. sveitarstjórnarlaga. Þá var það einnig niðurstaða ráðuneytisins að annmarkinn við framkvæmd fundarins var verulegur.
Ráðuneytið taldi hins vegar ekki tilefni til að taka til skoðunar hvert og eitt dagskrármál fundarins á þess stigi til að leggja mat á hvort að veigamiklar ástæður hafi verið til staðar sem mæla á móti því að ógilda þær ákvarðanir sem teknar voru á fundinum. Telur ráðuneytið þó ljóst að þær ákvarðanir sem teknar voru á hinum umrædda fundi hafi verið ógildar nema veigamikil sjónarmið mæli á móti því. Er þeim tilmælum því beint sveitarfélagsins að leggja mat á hvort tilefni sé til að taka mál fyrir að nýju sem samþykkt voru á fundi sveitarstjórnar 11. ágúst sl. með lögmætum hætti.
Hins vegar telur ráðuneytið rétt að taka fram að það lítur svo á að afgreiðsla sveitarstjórnar á nafni sveitarfélags í dagskrárlið 1 og fyrsta umræða um nýjar samþykktir sveitarfélagsins í dagskrárlið 3, hafi ekki réttaráhrif skv. sveitarstjórnarlögum og fer ráðuneytið fram á að umræddir dagskrárliðir verði teknir fyrir að nýju á fundi sveitarstjórnar.
Er máli þessu því lokið að hálfu ráðuneytisins að öðru leyti.